科技决策咨询2020年第1期

提高宁夏应对突发重大公共卫生事件能力的对策建议

新冠肺炎疫情是对各地应对重大突发公共卫生事件能力和水平的一次大考。宁夏在这场大考中暴露出不少短板问题，应及时厘清问题成因，系统谋划以解决。

一、宁夏在应对新冠疫情中暴露出的突出问题

宁夏在疾病预防、医疗救治、应急保障及联防联控方面问题突出，还存在不少能力短板和体制机制问题。

（一）疾控机构预防能力不强，预警和监测均不达标

一是预控能力弱，缺人严重。宁夏疾控机构普遍缺乏专业人才、科研力量配备不足，特别是从事流行病学调查的防疫工作人员多数是兼职或临聘人员。表面看，宁夏疾控体系从上到下设置完整，但存在在岗人员数少于核定人员数、疾病预控专业能力严重不足等突出问题。宁夏疾控机构核定编制人数为1216人，实际人数为1117人。宁夏应建设社区卫生服务中心71个，目前只建了36个。社区卫生机构还普遍存在上下水处理、医疗废物暂存、污水处理设施及附属用房不达标等问题。宁夏每万名城市居民拥有0.46名全科医生，远低于2名的国家配置标准。

二是收入低待遇差，人才留不住。随体检等收费项目的取消，宁夏疾控机构总体收入水平近年来不升反降，再加上传染病疫情防控人员的临时性工作补助等政策长期未落实，造成一些人员的工作积极性下降。宁夏疾病预防控制中心2018年人均收入8.4万元，远低于同期同级公立医院12.9万元的收入水平，2014年以来该中心7名硕士以上人才流向了高校和医院。宁夏医科大学公共卫生专业的毕业生，从事疫病预防工作的占比也很少。

三是实验室支撑不足，检验能力弱。宁夏目前只有2家生物安全二级（p2）实验室，距离国家“每个省区至少一个生物安全三级（p3）实验室、每个地市至少一个生物安全二级（p2）实验室”的标准差距还很大。缺少实验室支撑，无法快速、安全地开展相关检查，也难以发挥出“一锤定音”的关键作用。在必须开展的A类检验项目中，达标率还很低。如：自治区达标率为64.6%，市级平均达标率为36.2%，县（区）级平均达标率为32.2%，盐池县仅为10.2%。

四是监测和预警能力不足。宁夏疾控中心与同级医院相比，形同“技术支撑部门”，工作中“话语权”不高。在疫情防控工作中，无权像气象专家发布洪灾预报那样进行传染病预警，也无权像警察发交通指令、医生开处方那样直接对疫情采取防控措施，权能低弱，影响防控职能发挥。疾控与医疗机构分割，工作衔接不紧、信息共享不畅，面对突发重大公共卫生事件时难以形成预控合力。

（二）医疗机构防治能力不强，重治轻防、上强下弱

一是医疗机构重治轻防严重。在此次新冠疫情防控中，医院对重大传染病的超前预警作用发挥得不明显。临床医生每天忙于接诊，淡化了对传染病的警惕性。相关设施设备缺乏，想查清病原体客观上存在限制，造成一些综合性大医院“使不上劲”。医院本身兼具预防和救治两项职能。由于预防“不挣钱”，相关的人员及设施配置难以得到补充，造成了医院预防功能的弱化。感染控制科、公共卫生科、预防保健科普遍不受重视，没有足够人手从事流行病学调查、疑似病例采样和防控措施落实。

二是医疗资源上强下弱严重。好医生、好设施大多集中在三甲医院，市、县、乡镇（街道），越往下医疗条件越差、救治能力越弱。“上”强“下”弱严重。这样的配置格局，碰上突发重大公共卫生事件时，病人不管事情大小，都往“上”集中，还容易造成拥堵和交叉感染。

（三）联动能力不强，人员及物资保障弱

一是联动能力不强。为防控新冠肺炎疫情，自治区及时成立指挥部，并分设若干工作组，实施严密布控。过程中发现，联动的能力远不及预想的好。上下方面，有时存在联而不动、连而无效问题，越往下，联动的效果越差；左右方面，有时存在信息不统一、进展不同步等问题。

二是人员及物资保障弱。物资分类及管控不到位，造成储存、调配困难。政府可以调拨的公共物资和医院专用物资没有做明确区分，曾发生供需不匹配问题。医院应急物资靠上级调拨，个别物资不时出现“断供”。应急物资储备还存在品种单一、数量少问题，“主渠道”“蓄水池”作用不明显。宁夏在新冠肺炎疫情发生之初，曾出现管理无序、口罩等物资奇缺局面。宁夏疾控机构实验室主要仪器装备种类、数量不足，种类达标率、数量达标率与国家标准相比存在很大差距

三是缺乏信息平台支撑。疫情发生初期，物资调拨、分发等投入的人力不少，但效率不高。一些信息系统在物资保障方面发挥了突出作用，但也存在数据少、系统之间的数据库融合不足、跨系统查询有时查不到数据等问题。缺乏统一的信息平台，给调度指挥、联防联治、物资调剂等带来许多不便。

二、提高应对突发重大公共卫生事件能力的对策建议

在补齐短板和弱项基础上，应健全运行机制、建立一体化智能平台，发挥制度体系作用。

（一）深化“医疗+”综合改革，增强预控能力

组建紧密型医疗共同体，促优质医疗资源下沉。一是让“好医生”往下沉。到基层挂职锻炼等“候鸟”方式很有用，还需进一步提升基层医疗机构的吸引力，让“候鸟”变“留鸟”。二是让“好设施”往下沉。应加强城乡社区卫生站医疗设施配置，基本检测及诊治就地实现。县域应设立核酸检测机构，实现不出城检测。应重视宁夏三甲医院“过富”和基层医院“过贫”的现实，从预算、设备调配上补强基层，让就地监测、诊治最大化。三是踏踏实实让基层的医疗卫生服务能力提升起来，避免晋升职称搞突击、“发帽子”，应通过引进、培养、集训等方式，让基层专业人员的能力能切实提升起来。还应落地一批“留鸟”式的“好医生”，让城乡社区等基层医疗卫生服务机构成为患者问诊的首选。

强化防治结合，前移预防“关口”。一是更加重视公共卫生专业人才，提升其薪酬等待遇，结合国家“新基建”机遇，加大公共卫生领域基础设施建设投入，增加病床数量，增设ICU病房，增加农村医疗点，增补必要的医疗设施，发挥宁夏“互联网+医疗健康”平台功用，推广远程医疗，实行“县管乡用、乡管村用”服务模式，推进覆盖城乡的医疗卫生共同体建设。二是在“医疗+”综合改革中，鼓励和支持第三方检验机构发展，扩充公共卫生人才岗位，畅通公共卫生人才职业发展道路。以宁夏医科大学等院校为依托，扩充公共卫生专业招生数量，强化师资、实验室建设。三是大力推进基础研究、临床医学、中医药和公共卫生的有效结合，培养复合型、应用型人才，既做好重要疾病的日常防控，又能在面对重大突发公共卫生事件时发挥一锤定音的关键作用。

完善直报和预警体系。应吸取永宁县新冠肺炎突发情况上报延迟的教训，在突发重大公共卫生事件发生时，赋予市县疾控机构一定职能，在组织专家论证后可及时发布提示性预警，以减少因行政报批而耽搁的时间。在提高预警反应实效方面，应使用现代信息化技术改进医疗机构的传染病上报方式，将医院的电子病历系统与属地疾控机构的监测系统对接，以有效应对突发、新发疾病。医疗机构的化验结果报告系统也应与网络直报系统对接，自动在直报系统中报告。

（二）建设一体化智能平台，推进防治融合

搭建起大数据支撑的智能防控平台。辖区内谁来了，从哪里来的，来干什么，现在哪里，走了没，这几天和谁在一起，在一起的人现在在哪...这些信息通过智能平台可全部获悉，从而及时掌握突发重大公共卫生事件的疫情范围和传播路径，精准布控。宁夏新冠肺炎防疫前期，基层工作人员白天奔走调查，晚上花费大量时间整理摸排数据，等数据上报到指挥部已经是第二天，数据滞后，建设一体化智能防控平台能很好解决此类问题。有条件的地市，可依托“城市大脑”平台，建设卫生应急指挥决策系统和突发事件紧急医学救援指挥大厅，把公共卫生应急管理融入城市运行“一网统管”体系，推动跨部门、跨层级、跨区域信息整合，形成覆盖全市的感知网络、天地一体的信息网络。构建好这个智能平台，医院、公安、交通、社区等部门能及时实现信息共享，疫情排查、疫情监控、视频问诊等都能有效结合起来。

以智能平台提升联动效率。智能平台能实现医院救治信息、疾控机构的预防信息及行政部门决策信息的有机结合，延伸覆盖到城乡社区，支持上下联动，防控实效会提升很多。利用智能平台，让监测及诊断更加精准、高效，有利于消除偏见，提升患者对身边基层医疗机构的信任，不必遇事就往大医院跑。智能平台汇集高端资源从网上对分散在各市县的医疗机构形成强力支撑，有利于增强基层的防治能力，增强患者对基层医疗机构的信心；有利于总结不同区域的疾病特点，精准施策；有利于形成能力“叠加”，让上下左右的力量快速形成合力。比如某农村社区发生不明传染病，利用智能平台能在短时间内发挥联动互动作用，集中病例、集中专家、集中资源、集中救治，实现早发现、早诊断、早报告、早隔离、早治疗。

以智能平台提高保障能力。智能平台能弥补疾控机构、医院等在应急物资储存、调配方面的不足。一是提升公共物资的存、调、用水平，根据当下急用及未来一段时间的需求量，有序安排企业生产备产，化解库存膨胀和供货不足问题。二是在掌握各医院库存容量、在库情况的同时，根据需要灵活调剂。宁夏各地农村的物资储存条件普遍较差，且卫生服务机构分布分散，依托智能平台，有利于设备设施灵活调剂使用，增强保障能力。三是有利于提供急需物资综合保障。应对突发重大公共卫生事件，对各责任单位的联动要求高、时间紧迫，对物资保障的要求高，智能平台能实现快速盘库，精准给出调拨及保障方案，对防控融合形成强力支撑。

（三）健全预控体制机制，完善应急管理体系

依托现有资源建立应急征调机制。盘活利用宁夏各地的医疗服务资源，每个县改造建设一座集预防保健、临床救治、应急处置为一体的公共卫生医院，健全覆盖城乡的流行病学调查、爱国卫生运动、卫生健康监督综合执法队伍。聚焦改善留验中心和环保洗消条件，建立健全集中隔离场所、医学观察场所应急征调机制，在自治区各市县，选取、储备一批公共场馆、宾馆酒店、公有设施，按应急标准完善功能、环保、卫生条件，做好必要的人员培训和物资储备。把握“新基建”机遇，发挥中卫云基地数据储存优势，推进大数据、区块链、人工智能等与医疗、安防、应急管理等业务对接，强化智能检测预警，推动智慧疾控、智慧医院、智能卡口建设。

整合预防、指挥、救治全链条资源。整合宁夏疾病预防控制、卫生健康宣传教育、生育服务管理等资源，依托宁夏疾病预防控制中心建立公共卫生研究平台，建立健全疾控机构与医疗机构信息共享和协同工作机制，全面提升宁夏疾控机构传染病及突发公共卫生事件判断处置能力。推进自治区、市、县急救医疗指挥中心资源整合，组建新的急救医疗指挥平台，建设一体化的急救医疗指挥体系，建立健全医疗优先调派系统，科学合理安排调配医疗力量。推动传染病救治资源整合，组建公共卫生临床医学和研究平台，全面增强宁夏医疗卫生救治和防控力量。

完善应急管理体系建设。建设灵敏可靠的公共卫生监测预警体系，完善联防联控、群防群控机制，健全口岸防控体系。建设创新高效、西部领先的重大疫情、公共卫生应急管理和救治体系。建立统一高效的公共卫生应急指挥机制，尊重科学、尊重规律、尊重专家，加强医疗科研攻关能力建设，建强宁夏医科大学学科和人才队伍。建立重大疫情医疗保障应急机制，创新医疗保障管理制度，促进多层次医疗保障体系发展。建设科学规范、运行有效的公共卫生法治体系，完善公共卫生领域法规规章建设，强化执法体制机制建设。（宁夏党校、行政学院：龙生平 刘明舟 张淑东）